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Der Verwaltungsakt wird wie folgt definiert, § 35 S. 1 VwVfG:
Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.
Tipp: Zum Überblick über den Verwaltungsakt insbesondere Begriff und Bedeutung.
1. Befehlende, gestaltende und feststellende Verwaltungsakte
Zu unterscheiden sind zunächst einmal befehlende, gestaltende und feststellende Verwaltungsakte. Ihr Differenzierungskriterium ist der Regelungsgehalt.
a) Befehlende Verwaltungsakte
Definition: Die befehlenden Verwaltungsakte untersagen entweder ein Verhalten (Verbot) oder zwingen zu einem bestimmten Handeln (Gebot).
Kommt der Verpflichtete einem solchen befehlenden Verwaltungsakt nicht nach, kann die Behörde den Verwaltungsakt zwangsweise durchsetzen: Dies wird Vollstreckung genannt.
Beispiele sind Zahlungsbescheide oder Abrissverfügungen.
b) Gestaltende Verwaltungsakte
Definition: Rechtsgestaltende Verwaltungsakte begründen, verändern oder beseitigenein Rechtsverhältnis unmittelbar.
Es bedarf keiner Vollstreckung – ein klassisches Beispiel ist die Genehmigung.
Solche gestaltenden Verwaltungsakte drücken sich oft in repressiven Verboten aus. Damit soll ein bestimmtes Verhalten unterbunden werden, welches etwa sozial unerwünscht ist. Um unbillige Ergebnisse zu vermeiden, enthalten die entsprechenden Vorschriften jedoch des Öfteren einen sog. Befreiungsvorbehalt. Unter bestimmten Voraussetzungen kann die Behörde dann eine Ausnahmebewilligung erteilen.
Präventive Verbote verbieten ein Verhalten nicht generell – oft handelt es sich hierbei um Verbote mit Erlaubnisvorbehalt. Häufig sind Genehmigungsverfahren vorgeschaltet, die verhindern sollen, dass sich nachträglich die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes herausstellt.
c) Feststellende Verwaltungsakte
Definition: Bei feststellenden Verwaltungsakten wird lediglich das Bestehen oder Nichtbestehen von Rechten bzw. rechtserheblichen Eigenschaften einer Person oder Sache festgestellt: Es findet keine Änderung der Rechtslage statt.
Die Rechtslage wird für den Einzelfall verbindlich festgestellt. Dieser feststellende Regelungscharakter erfüllt mithin auch das Merkmal “Regelung” des § 35 S. 1 VwVfG.
Beispielhaft ist etwa die Feststellung der Staatsangehörigkeit oder des Erlöschens eines Anspruchs.
2. Belastende und begünstigende Verwaltungsakte
Definition: Im Gegensatz dazu liegt ein belastender Verwaltungsakt vor, wenn sich die Regelung für den betroffenen Bürger als nachteilig erweist.
Insbesondere die Unterscheidung zwischen belastenden und begünstigenden Verwaltungsakten ist für die Klausur erheblich.
Die Definition des begünstigenden Verwaltungsaktes findet sich in § 48 Abs. 1 S. 2 VwVfG. Dort heißt es:
Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden.
3. Verwaltungsakte mit Doppel- bzw. Drittwirkung
Möglich sind auch Verwaltungsakte mit einer Doppelwirkung, welche für den Adressaten zugleich belastend und begünstigend wirken.
Solche Verwaltungsakte liegen etwa vor, wenn ein begehrter Verwaltungsakt (z. B. eine Subventionsvergabe) nur teilweise gewährt oder mit einer Auflage verbunden wird.
Verwaltungsakte können zudem eine Drittwirkung haben, wie sich aus § 80a VwGO ergibt. Der Adressat wird begünstigt und ein Dritter belastet.
Das typische Beispiel hierfür ist die Erteilung einer Baugenehmigung, welche den Bauherren begünstigt und den Nachbarn belastet.
4. Einseitige und mitwirkungsbedürftige Veraltungsakte
Bei mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten muss der Bürger eine Mitwirkungshandlung vornehmen. Hierbei handelt es sich zumeist um das Stellen eines Antrags, etwa auf Einbürgerung. Bei einseitigen Verwaltungsakten ist eine solche Mitwirkung nicht notwendig.
5. Einstufige und mehrstufige Verwaltungsakte
Im Gegensatz zu einstufigen Verwaltungsakten ist es bei mehrstufigen Verwaltungsakten erforderlich, dass noch andere Behörden beteiligt sind und zustimmen.
6. Gebundene und nicht gebundene Verwaltungsakte
In Anlehnung an gebundene und nichtgebundene Entscheidungen der Behörde, spricht man von gebundenen Verwaltungsakten, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind und die Behörde den Verwaltungsakt erlassen muss. Ist ihr jedoch gesetzlich ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum eingeräumt, kann sie innerhalb der vorgegebenen Grenzen handeln. Dann handelt es sich um einen nichtgebundenen Verwaltungsakt.
7. Sind behördliche Erklärungen Verwaltungsakte?
Ein häufiges Klausurproblem ist die Frage, ob behördliche Erklärungen als Verwaltungsakte zu qualifizieren sind. Die Entscheidung lässt sich meist nur für den Einzelfall treffen. Allerdings lassen sich zumindest einige Formen unterscheiden.
a) Zusage und Zusicherung
Definition: Bei der Zusage handelt es sich um eine von der Behörde abgegebene hoheitliche Selbstverpflichtung mit Bindungswillen zu einem späteren Tun oder Unterlassen [BVerwGE 26, 31 (36)].
Mithin geht es um tatsächliches Verwaltungshandeln. Die Zusage selbst ist gesetzlich nicht geregelt.
Allerdings ist die Zusicherung in § 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG legaldefiniert. Dort heißt es:
Eine von der zuständigen Behörde erteilte Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen (Zusicherung), bedarf zu ihrer Wirksamkeit der schriftlichen Form.
Folglich ist die Zusicherung eine Zusage, die den Erlass oder Nichterlass eines Verwaltungsaktes verspricht und damit ein Unterfall der Zusage.
In beiden Fällen ist die Verwaltungsaktsqualität stark umstritten. Hinsichtlich der Zusicherung heißt es in § 38 Abs. 2 VwVfG:
Auf die Unwirksamkeit der Zusicherung finden, unbeschadet des Absatzes 1 Satz 1, § 44, auf die Heilung von Mängeln bei der Anhörung Beteiligter und der Mitwirkung anderer Behörden oder Ausschüsse § 45 Abs. 1 Nr. 3 bis 5 sowie Abs. 2, auf die Rücknahme § 48, auf den Widerruf, unbeschadet des Absatzes 3, § 49 entsprechende Anwendung.
Mithin sind also die Regelungen für Verwaltungsakte auf die Zusicherung entsprechend anzuwenden. Zudem steht § 38 VwVfG in systematischer Hinsicht im Abschnitt über Verwaltungsakte. Daher qualifiziert die wohl herrschende Meinung die Zusicherung als selbstständigen Verwaltungsakt. Gegen diese Ansicht spricht allerdings, dass der Verweis in Abs. 2 bei einer Qualifizierung als Verwaltungsakt genaugenommen unnötig wäre.
Wer allerdings schon die Verwaltungsaktsqualität der Zusicherung ablehnt, muss konsequenterweise auch die der Zusage ablehnen.
Hinsichtlich der Zusage wird der Streit mit ähnlichen Argumenten wie bei der Zusicherung geführt. Eine herrschende Meinung lässt sich nicht festellen.
Fraglich ist zudem, ob § 38 VwVfG analog auf Zusagen, die keine Zusicherungen sind, anwendbar ist. Die überwiegende Meinung verneint dies mit dem Argument, dass der Gesetzgeber diese bewusst ausgenommen habe.
b) Vorbescheid
Durch den Vorbescheid wird von der Behörde verbindlich und abschließend über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen von größeren Projekten entschieden. Bei dem Vorbescheid handelt es sich um einen Verwaltungsakt.
Vorbescheide lassen sich vor allem bei Bauvorhaben finden.
c) Teilgenehmigung
Die Teilgenehmigung ist ein selbstständiger Verwaltungsakt, welcher inhaltlich beschränkt ist. Er befasst sich mit einzelnen Teilen eines Gesamtprojektes. Nur der genehmigte Teil des Gesamtvorhabens darf realisiert werden.
d) Vorläufiger Verwaltungsakt
Bei einem vorläufigen Verwaltungsakt wird keine endgültige Regelung getroffen, sondern eine feste Entscheidung auf den Zeitpunkt einer ausreichenden Nachprüfung verschoben. Er dient bereits als Rechtsgrund einer Leistung, wobei er entfallen kann.
Auch diese Art eines Verwaltungsakts ist gesetzlich nicht geregelt.
e) Vorsorglicher Verwaltungsakt
Der vorsorgliche Verwaltungsakt weicht von dem vorläufigen Verwaltungsakt insofern ab, als dass er eine abschließende Regelung beinhaltet, die unter dem Vorbehalt der Feststellung einer anderen Behörde steht.
Allerdings ist der vorsorgliche Verwaltungsakt weder besonders praxis- noch klausurrelevant.
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Quellen
- Erbguth, Wilfried: Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage 2014.
- Detterbeck, Steffen: Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Auflage 2020.
- Schoch, Friedrich/Schneider, Jens-Peter: Verwaltungsrecht Kommentar, Band 3, Stand: Juli 2020.
