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I. Allgemeines
Sowohl bei Rücknahme, als auch bei Widerruf handelt es sich um behördliche Aufhebungsakte außerhalb eines Rechtsbehelfsverfahrens. Diese sind zwar gem. § 50 VwVfG auch im Rechtsbehelfsverfahren möglich, allerdings gelten dann viele der besonderen Schutzwirkungen nicht.
Daher lässt sich nunmehr sagen, dass Rücknahme und Widerruf außerhalb des Rechtsbehelfsverfahrens einzuordnen sind.
Bei Rücknahme und Widerruf handelt es sich um Verwaltungsakte. Daher sind gegen sie die entsprechenden Klagearten statthaft und auch Rücknahme und Widerruf sind ihrerseits möglich.
Die Rücknahme kommt bei rechtswidrigen Verwaltungsakten in Betracht und der Widerruf bei rechtmäßigen.
II. Grundsatz der freien Rücknehmbarkeit
Die Rücknahme ist in § 48 VwVfG geregelt. In Abs. 1 S. 1 heißt es:
Ein rechtswidriger Verwaltungsakt kann, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.
Ein rechtswidriger Verwaltungsakt ist von der Behörde frei rücknehmbar. Eingeschränkt wird dies allerdings für begünstigende Verwaltungsakte, § 48 Abs. 1 S. 2 VwVfG.
Ob die Behörde einen Verwaltungsakt zurücknimmt, liegt in ihrem Ermessen. Dies gilt unabhängig von der Anfechtbarkeit des Verwaltungsaktes. Dennoch muss der Verwaltungsakt zur Rücknahme rechtswidrig sein, da ansonsten nur ein Widerruf in Betracht kommt.
III. Rücknahme bei leistungsgewährenden Verwaltungsakten
Für die Rücknahme von Verwaltungsakten, welche dem Begünstigten Leistungen gewähren, trifft § 48 Abs. 2 VwVfG besondere Bestimmungen.
Zwar gilt das Prinzip der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns, wonach grundsätzlich alle rechtswidrigen Verwaltungsakte zurückgenommen werden müssten. Allerdings ist auch der Vertrauensschutz bei begünstigenden Verwaltungsakten zu bedenken, weshalb ein Mittelweg begangen werden muss. Dieser Mittelweg findet sich in § 48 Abs. 2 VwVfG.
So wird in § 48 Abs. 2 S. 1 VwVfG der folgende Grundsatz konstituiert:
Ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, darf nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist.
Daraus ergibt sich, dass der Betroffene zunächst in den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut haben muss und dieses Vertrauen zusätzlich unter Abwägung mit dem öffentlichen Interessen schutzwürdig sein muss.
§ 48 Abs. 2 S. 2 VwVfG zeigt Regelbeispiele dafür auf, wann das Verhalten schutzwürdig ist. Dort heißt es:
Das Vertrauen ist in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann.
In Ausnahmefällen kann es natürlich dennoch sein, dass der Vertrauensschaden zwar die Schutzwürdigkeit indiziert, aber dennoch eine Abwägung ergibt, dass der Betroffene nicht schutzwürdig ist.
Regelbeispiele für Fälle, in denen ein schutzwürdiges Vertrauen ausgeschlossen ist zeigt § 48 Abs. 2 S. 3 VwVfG auf. Dies sind die Fälle der arglistigen Täuschung, Drohung oder Bestechung, Erwirken des Verwaltungsaktes durch falsche oder unvollständige Angaben und des zumindest grob fahrlässigen Verkennens der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes.
Es ist hierbei unerheblich, ob der Betroffene auf den Bestand gehofft hat, da nur das Vertrauen in die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes geschützt ist.
Besondere Probleme ergeben sich, wenn Verwaltungsakte gegen EU-Recht verstoßen. Mangels eigener Regelungen gelten zwar die Vorschriften der §§ 48 ff. VwVfG, allerdings muss das Interesse des Unionsrechts in die Abwägung einbezogen werden. Dieses ist regelmäßig so stark, dass der Vertrauensschutz nahezu immer zurückzutreten hat. Das öffentliche Interesse an der Durchsetzung des EU-Rechts hat insoweit zumeist Vorrang. Dies ist besonders relevant für die Fälle rechtswidriger Subventionsvergabe.
IV. Rücknahme anderer Verwaltungsakte
Für die Verwaltungsakte, welche nicht unter § 48 Abs. 2 VwVfG fallen, gilt § 48 Abs. 3 VwVfG. Hierfür gelten keine Einschränkungen. Allerdings muss die Behörde dem Betroffenen den Vermögensnachteil ausgleichen. Ein solcher Ausgleich findet allerdings nur statt, wenn der Betroffene auch schutzwürdig ist. Die Höhe des Ausgleiches wird von der Behörde bestimmt.
Auch muss der Betroffene den Ausgleichsanspruch innerhalb eines Jahres geltend machen. Die Frist beginnt mit Hinweis durch die Behörde.
V. Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes
Um den Verwaltungsakt zurückzunehmen, muss es sich um einen rechtswidrigen Verwaltungsakt handeln. Hierbei ist auf den Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes abzustellen. Bei einer Heilung der Rechtswidrigkeit durch § 45 VwVfG wirkt diese auf den Zeitpunkt des Erlasses zurück, weshalb schon gar kein rechtswidriger Verwaltungsakt vorliegt. Eine Rücknahme ist dann ausgeschlossen.
Es ist in seltenen Fällen möglich, dass sich die Sachlage derart ändert, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig wird, obwohl er vorher rechtmäßig war. Auch hier ist ein Widerruf ausgeschlossen, da der Verwaltungsakt bei Erlass rechtmäßig war.
VI. Ermessen
Ob die Behörde den rechtswidrigen Verwaltungsakt zurücknimmt, liegt in ihrem Ermessen. Sprechen sachliche Gründe gegen eine Rücknahme, kann die Behörde diese auch unterlassen.
Dieses Ermessen der Behörde kann allerdings durch höherrangiges oder spezielleres Recht ausgeschlossen sein.
Nicht nur ein Ausschluss des Ermessens ist denkbar, sondern auch eine Ermessensreduktion. Eine solche liegt etwa bei einer Beihilfe vor, welche gegen Art. 107 Abs. 1, 108 Abs. Abs. 3 AEUV verstößt.
Ist die Behörde in ihrem Ermessen frei, was grundsätzlich der Fall ist, kann sie den Verwaltungsakt auch nur teilweise oder mit Wirkung für einen bestimmten Zeitraum zurücknehmen, wie sich aus § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG ergibt.
VII. Frist
Aus § 48 Abs. 4 VwVfG ergibt sich, dass die Behörde einen rechtswidrigen Verwaltungsakt nur innerhalb eines Jahres nach Kenntnisnahme der Rechtswidrigkeit begründenden Umstände zurücknehmen kann. Dies gilt nicht im Falle des von § 48 Abs. 2 S. 3 Nr. 1 VwVfG.
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Quellen
- Ipsen, Jörn: Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage 2012.
- Schmidt, Rolf: Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Auflage 2015.
