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I. Definition, Funktion und Merkmale des Verwaltungsaktes
Die Definition des Verwaltungsaktes findet sich legaldefiniert in § 35 S. 1 VwVfG. Dort heißt es:
Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.
Dabei stellt der Verwaltungsakt die typische Form des Verwaltungshandelns dar. Es gibt zwar noch weitere Formen des Verwaltungshandelns. Diese erreichen jedoch nicht ganz die Relevanz des Verwaltungsaktes.
Die Funktionen des Verwaltungsaktes sind vor allem
- die Umsetzungs- und Regelungsfunktion
- die Funktion als effektives Regelungsinstrument
- die Titelfunktion
Unter dem Begriff Verwaltungsakt findet sich dieser lediglich in den Verfahrensgesetzen. In den Spezialgesetzen finden sich Verwaltungsakte häufig unter Bezeichnungen wie Bescheid, Beschluss, Erlaubnis, Genehmigung, Verfügung etc.
Im Regelfall ist das Vorliegen eines Verwaltungsaktes unproblematisch. In der Klausur sind die einzelnen Merkmale dann nicht übermäßig zu diskutieren.
Die Merkmale eines Verwaltungsaktes sind gem. § 35 S. 1 VwVfG:
- hoheitliche Maßnahme
- einer Behörde
- auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts
- zur Regelung
- eines Einzelfalls,
- die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.
1. Hoheitliche Maßnahme
Bei dem Verwaltungsakt muss es sich um eine hoheitliche Maßnahme handeln. Diese sind als einseitiges zweckgerichtetes Handeln zu verstehen. Handeln ist jede auch mittelbare Tätigkeit, die der Verwaltung zuzurechnen ist.
Für den Begriff der Maßnahme ist es unerheblich, ob eine Rechtsgrundlage evident ist. Jedes Handeln kann eine Maßnahme sein, sogar das Winken eines Verkehrspolizisten.
Auch elektronisch und automatisch erstellte Bescheide sind Verwaltungsakte, da entsprechende Programme von Menschen programmiert wurden und dies der Verwaltung zuzurechnen ist.
Eine Maßnahme liegt allerdings nicht in einem Schweigen oder Nichtstun der Behörde. Eine solche lässt sich hier nicht herauslesen.
Anderes gilt für sog. fingierte Verwaltungsakte. Hier wird eine Maßnahme nach Ablauf einer gesetzlichen Frist unterstellt.
Hoheitlich ist eine Maßnahme, wenn sie einseitig von der Verwaltung erlassen wurde. Es liegt kein Vertrag zwischen Behörde und Empfänger vor. Die Behörde entscheidet einseitig.
Auch mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte (wie die Beamtenernennung) sind Verwaltungsakte, da diese trotzdem einseitig sind.
2. Behörde
Der Verwaltungsakt muss zwingend von einer Behörde erlassen worden sein. Der Behördenbegriff ergibt sich dabei aus § 1 Abs. 4 VwVfG. Dort heißt es:
Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.
Weiterhin ist erforderlich, dass die Behörde auch nach außen in Erscheinung treten muss, da rein behördeninternes Handeln keinen Verwaltungsakt darstellt. Tritt nach außen ein Privater statt der Behörde auf, mangelt es an einer Behörde i.S.v. § 35 S. 1 VwVfG.
Zu problematisieren ist der Behördenbegriff etwa, wenn Privatrechtssubjekten Befugnisse durch Beleihung zugeteilt sind, welche öffentlich-rechtlicher Natur sind. Grundsätzlich sind diese nämlich keine Behörden. Eine Behördeneigenschaft i.S.v. § 35 S. 1 VwVfG ist allerdings zu bejahen, wenn sie auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts gehandelt haben.
3. Gebiet des öffentlichen Rechts
Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts ergeht ein Verwaltungsakt, wenn die Rechtsgrundlage, auf die sich der Verwaltungsakt stützt eine solche des öffentlichen Rechts ist. Es kommt dabei darauf an, von wo die Maßnahme ausgeht, und nicht wo sie wirkt. Daher gibt es auch privatrechtsgestaltende Verwaltungsakte.
4. Regelung
Es muss sich bei dem Verwaltungsakt um eine Regelung mit rechtsgestaltender Wirkung handeln, also auf die Setzung von verbindlichen Rechtsfolgen gerichtet sein.
Abzugrenzen ist der Verwaltungsakt hier insbesondere von Realakten, vorbereitenden Maßnahmen und öffentlich-rechtlichen Willenserklärungen.
a) Realakt
Realakte sind rein tatsächliche Verwaltungshandlungen mit dem Zweck der Herbeiführung eines tatsächlichen (statt eines rechtlichen) Erfolges. Hierzu zählen etwa auch Auskünfte und Informationen, wobei in Ausnahmefällen auch Verwaltungsakte vorliegen können.
b) Vorbereitende Maßnahmen
Solange es an einer abschließenden Regelung mangelt, sind Vorbereitungs- und Teilakte keine Verwaltungsakte. Problematisch sind hier insbesondere Benotungen. Bei den Einzelnoten handelt es sich nach h.M. lediglich um solch unselbstständige Vorbereitungs- und Teilakte. Ist eine Einzelnote im Endzeugnis allerdings entscheidungserheblich, kann es sich bei ihr auch um einen Verwaltungsakt handeln.
c) Öffentlich-rechtliche Willenserklärungen
Rechtserhebliche Willenserklärungen sind regelmäßig keine Verwaltungsakte. Beispiele sind Aufrechnung, Fristsetzung und Stundung. Fraglich ist dies allerdings für feststellende Verwaltungsakte, welche das Bestehen einer Rechtslage lediglich feststellen. Ob es sich hierbei um einen feststellenden Verwaltungsakt oder einen bloßen Hinweis handelt, ist im Einzelfall durch Auslegung zu ermitteln, wobei besonderes Augenmerk auf den Tenor des Bescheids gelegt werden muss.
5. Einzelfall
Der Verwaltungsakt muss einen Einzelfall regeln. Dies unterscheidet den Verwaltungsakt von Rechtsnormen (Rechtsverordnungen und Satzungen). Diese sind vielmehr generell-abstrakt und richten sich somit an einen unbestimmten Adressatenkreis. Im Gegensatz dazu ist der Verwaltungsakt konkret-individuell ausgestaltet und trifft somit einen Einzelfall.
Der Adressat muss somit individuell bestimmbar sein. Der Verwaltungsakt muss sich an eine bestimmte Person richten.
Es handelt sich auch um eine Einzelfallregelung, wenn mehrere Personen betroffen sind, solange die Adressaten individuell bestimmt sind. Problematisch wird es allerdings, wenn die Adressaten nicht mehr individuell bestimmt sind. In diesen Fällen ist darauf abzustellen, wer eine Individualisierung vornimmt. Liegt eine Individualisierung durch die Behörde vor, handelt es sich um einen Verwaltungsakt. Muss der Adressat den Verwaltungsakt erst auf sich beziehen (etwa wenn ein Verkaufsverbot einer bestimmten Ware per Radio durchgegeben wird), liegt keine Einzelfallregelung vor.
Fehlt es an einer solchen vollständigen Individualisierung ist jedoch § 35 S. 2 VwVfG zu beachten. Es könnte sich in diesen Fällen um Allgemeinverfügungen handeln.
Somit lässt sich festhalten:
- Konkret-Individuelle Regelung = Verwaltungsakt
- Abstrakt-Individuelle Regelung = Verwaltungsakt
- Konkret-Generelle Regelung = Allgemeinverfügung
- Abstrakt-Generelle Regelung = Rechtsnorm
6. Unmittelbare Außenwirkung
Bei dem Verwaltungshandeln muss es sich um externes und nicht internes handeln. Ausgeschlossen sind damit etwa Regelungen zur Behördenorganisation.
Problematisch wird die Abgrenzung insbesondere bei der Statusänderung von Beamten. Die Beamtenernennung hat Außenwirkung und ist somit Verwaltungsakt. Auch Veränderungen des Beamtenstatus haben Außenwirkung und sind somit Verwaltungsakte. Anders ist dies bei reinen Änderungen bezüglich des Dienstpostens, welche als organisationsinterne Maßnahmen zu begreifen sind.
II. Die Allgemeinverfügung
Die Allgemeinverfügung ist in § 35 S. 2 VwVfG geregelt. Dort heißt es:
Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft.
Auch bei der Allgemeinverfügung handelt es sich somit um einen Verwaltungsakt. Grundsätzlich gilt somit das für den Verwaltungsakt Gesagte. Abgesehen davon gelten zudem einige Spezialbestimmungen, etwa §§ 28 Abs. 2 Nr. 4, 41 Abs. 3 S. 2 VwVfG.
Abzugrenzen ist die Allgemeinverfügung vor allem vom Sammelverwaltungsakt. Ein solcher besteht aus vielen gleichlautenden Einzelverwaltungsakten gegen Einzelpersonen, während die Allgemeinverfügung einen einzelnen Verwaltungsakt an einen Personenkreis richtet.
Sachbezogene Allgemeinverfügungen regeln den Zustand einer Sache. Klassische Beispiele sind Widmung oder Benennung von Straßen.
Bei den Benutzungsregelungen handelt es sich etwa um Regelungen über die Nutzung von Museen oder Bibliotheken.
Insbesondere die Rechtsnatur von Verkehrszeichen ist umstritten. Die h.M. qualifiziert sie wohl als Allgemeinverfügung.
Quellen
- Ipsen, Jörn: Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage 2012.
- Sodan, Helge / Ziekow, Jan: Grundkurs Öffentliches Recht, 6. Auflage 2014.
